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浅析地市级检察院在行政公益诉讼中的突出作用

发布日期:2019-10-28 10:18   来源:未知   阅读:

  浅析地市级检察院在行政公益诉讼中的突出作用——以太原市两级检察机关办理案件为视角

  2017年6月27日全国人大常委会通过修改行政诉讼法的决定,从7月1日起正式建立检察机关提起行政公益诉讼制度。太原市检察院根据上级检察机关安排部署,积极推进此项工作,2017年7月至2018年5月,太原市两级检察机关共摸排行政公益诉讼线件,根据诉前程序向相关行政单位发出检察建议119件,报省检察院提起行政公益诉讼3件,经审批已同意提起诉讼1件。工作开展过程中发现,市级检察院充分发挥督促指导作用,在有力推动行政公益诉讼工作健康有序发展中具有不可替代的作用。

  地市级检察院在各级检察机关中所处的承上启下的重要位置,它既是贯彻落实高检院和省院行政公益诉讼精神的二传手,又是具体组织和指导基层检察院行政公益诉讼工作的龙头,尤其在帮助协调解决基层检察院遇到的各种实际问题和困难方面,充分发挥着一线指挥部的关键作用。正是因为它在行政公益诉讼中所处非同寻常的地位决定了它的作用发挥,直接影响着整个行政公益诉讼的成败。

  地市级检察院需要对基层院报送的公益诉讼案件审核把关,表现在:对重大线索评估进行备案;对调取证据要求确定指引标准;对受案范围及行政机关违法履职或不作为等进行审核;对检察建议内容进行指导;对提起行政公益诉讼层报省院的案件严格把关,确保行政公益诉讼工作严格规范进行。

  (二)示范引领作用。地市级检察院在开展行政公益诉讼工作中起带头作用,是上级政策落实的主要实施者、是行政公益诉讼办案力度和案件质量的主要控制者、是地方执法形势和个案的具体了解者,更是及时获取情况解决问题的主要责任者。今年以来,市检察院主动出击,积极作为,办理了我省首例由地市级检察机关直接立案办理的行政公益诉讼案件,分别对太原市环保局、太原市城乡管理委员会依法立案,并提出诉前检察建议。太原市环保局、太原市城乡管理委员会已按照检察建议积极开展整改工作。

  (三)督促指导作用。地市级院可以通过制定公益诉讼专项活动实施方案,建立行政公益诉讼指导细则等机制,督促基层院充分发挥基础性作用,在案件线索收集、证据调查取证、诉前及诉讼程序等方面给予重点督导、指导,推动基层行政公益诉讼工作健康发展。地市级院通过统一指导辖区内案件的线索评估、证据收集、审查分析、检察建议、诉讼指导等工作,逐步规范和统一工作标准和要求,从而不断提升行政公益诉讼案件的质量。

  (一)将公益诉讼纳入“一把手”工程。充分认识开展公益诉讼工作的重大意义,将其作为“一把手”工程,市院制定公益诉讼工作领导小组,基层院同步成立以检察长为组长的领导小组,两级院一把手亲力亲为抓公益诉讼工作,通过召开公益诉讼召开专题党组会、检委会、工作推进会、座谈会及专题研讨会等会议,对公益诉讼工作进行了周密部署,明确目标任务和责任分工,进一步提升广大干警的责任感和使命感,推进公益诉讼工作的凝聚力和向心力。

  (二)制定辖区内公益诉讼工作指导细则等制度规范。市院通过制定相关工作指导细则、指导意见、工作办法,将辖区内的公益诉讼案件的线索评估、证据收集、审查分析、检察建议、诉讼层报等工作统一指导,统一标准,统一要求。例如在摸排案件线索方面,制定《关于摸排行政公益诉讼案件线索的指导意见》,统一指导、收集、拓展案件线索,进一步强化对线索排查、评估和管理;在案件证据收集方面,制定《公益诉讼现场勘验取证工作规定》,规范严谨取证,打好证据关,为顺利开展公益诉讼工作奠定基础;在文书制作方面,制定了《检察机关办理行政公益诉讼相关法律文书格式》,将线索收集、立案、诉前审查、起诉各个办案阶段的相关文书进行统一设计,确保文书报送标准、格式要求;

  (三)建立上下级检察机关办案一体化工作机制。在市区两级院办案一体化方面,制定了《检察机关行政公益诉讼一体化工作办法》,通过整合两级检察机关监督资源,增强监督合力,统一指导辖区内案件的线索评估、证据收集、审查分析、检察建议、诉讼指导等工作,共同梳理案件线索,共同分析案情、共同解决问题,构建行政公益诉讼办案一体化工作机制。

  (四)建立两级检察机关各业务部门线索移送机制。两级检察机关把发现和移送行政机关行政违法行为线索作为各业务部门履行检察职能的共同责任和分内工作,在履职过程中注意发现行政机关是否存在违法行使职权和不行使职权的行政违法行为,及时移送民行部门调查。

  (五)充分挖掘基层院办理行政公益诉讼案件潜力。2017年后半年全市基层院办理行政公益诉讼案件63件,占全市办案总数的97%,从案件范围看,涵盖行政公益诉讼全部领域。基层检察院是行政公益诉讼的最前沿和主阵地,充分发挥基层院的基础性作用,通过将公益诉讼纳入“一把手工程”、建立公益诉讼问责机制、公益诉讼考评机制建设等方法,重点督导、指导,推动基层行政公益诉讼工作健康发展。

  (六)建立公益诉讼工作问责机制。通过制定检察机关公益诉讼工作问责办法,对基层院及其检察长、分管副检察长、民行部门负责人,在公益诉讼工作中存在履行职责不力情形的,由市院采用检查、通报、取消评先评优资格、诫勉和组织调整等方式,对其进行问责。市级院不定期对工作推进不力的基层院检察长、分管检察长和民行部门负责人进行约谈。

  (一)工作开展有待进一步平衡。虽然全市办案力度总体较大,市院和所辖10个基层院全部启动行政公益诉讼程序,消除立案空白,但各地发展不平衡,有的地方行动迅速、深化递进、效果明显,有的则见事迟、行动慢,与事先的预期以及社会各界的期待还有一定距离,有待进一步拓展。主要表现在:部分检察院对行政公益诉讼工作重要性、紧迫性认识不足;面对公益诉讼这项改革,检察机关民事行政检察部门案多人少矛盾更加突出 ;有的地方行政机关认识有偏差,担心影响地方政府形象,对检察机关提起公益诉讼试点工作不支持、不配合等。

  (二)案件线索来源有待进一步巩固。目前,案源不足已成为制约行政公益诉讼工作的瓶颈问题,只有充足的案源线索,才能确保诉前建议和诉讼案件的数量。市院在发现案件线索方面,需要认真履行承上启下的作用,梳理本地区案源线索,一线指导和督促基层院办理公益诉讼案件。要拓宽案件线索发现渠道,完善与侦监、公诉、控申等相关业务部门之间的案件线索移送机制;结合“两法”衔接平台,通过共享行政执法信息发现线索;结合查办职务犯罪发现线索,重点关注追究了相关人员刑事责任,但行政机关可能依然没有纠正违法行为的案件。

  (三)诉前程序监督方式及效果有待进一步加强。监督方式单一,目前诉前监督方式上,全部以检察建议形式开展,监督方式单一,制约行政公益诉讼发展,检察建议本身具有的局限性,决定了需要通过拓展其他监督方式,完善诉前监督内容及程序。后续跟踪监督措施有待完善,有的行政机关对一些检察建议即使进行了回复,也流于形式,提出的整改措施不具体不可行,或实践中不落实,直接影响检察建议达不到预期的监督效果。对于这种被“采纳”的检察建议,实际整改情况如何、监督效果如何,检察机关后续跟踪监督亟待进一步加强,遇到行政机关对检察建议不予回复或不予采纳,检察机关需要跟踪监督手段,使检察建议的监督真正落到实处。

  (四)公益诉讼案件质量有待进一步提升。存在案件数量快速增长,质量不高的现状。在调查取证方面:询问笔录主体不明确、格式不规范、内容缺乏证明力;现场勘验勘验照片、录像没有进行技术规范,勘验地点、时间、受损害面积无法体现;法条引用内容不准确、不全面。在办案程序方面,未严格执行内部办案程序,在受理、审查、集体讨论、拟稿、签发、送达、提请报备等各个环节程序不规范,存在先上车后买票的情形。文书制作方面:对收集证据分析不透彻、逻辑论证不严谨,违法情形对公益影响的认定不够准确,无法做到有理、有据、有节,提出的检察建议可行性欠缺。

  (五)业务水平有待进一步提高。鉴于目前基层院任务重、人手少、设备差,自身又缺乏对行政公益诉讼的具体经验,个别院仍然存在对“公益”概念理解不准确,对何为“行政公益”把握不透,凭感觉、凭直觉盲目的办理案件,办案责任意识不强,将自认为属于行政公益诉讼的案件纳入受案范围。缺乏线索收集、分析能力;证据收集意识不强,没有做到严格运用证据认定案件事实及适用法律;取证能力不足,不知道如何调取证据,只是简单复制刑事案件的侦查卷宗,对行政机关部门分工机构职责缺乏了解,对具体行政责任人未做询问笔录,对行政机关履职情况及整改情况后续跟踪不到位,直接影响诉讼环节案件质量和效果。

  (一)注重宣传引导,积极争取党委、政府支持。要积极宣传关于行政公益诉讼的相关政策文件、法律法规,以及全国范围内改革试点中的典型案例、好经验、好做法和取得的成效。引导辖区内党委、政府、企业及相关组织、人民群众切实提高思想认识,为行政公益诉讼的顺利开展营造良好的舆论环境。同时,要加强请示报告和沟通协调,主动向党委汇报工作,与政府多沟通,积极争取地方政府的支持,各级政府要加强支持检察机关提起公益诉讼工作的力度,充分认识检察机关提起公益诉讼对于推进公益保护、促进依法行政、建设法治政府的重要意义,行政机关要切实增强建立与相关行政部门的协调配合机制,根据需要成立公益诉讼协调小组,在信息共享、情况通报、线索移送、调查取证、结果反馈等方面建立联系机制,共同推进行政公益诉讼的稳步开展。

  (二)认真指导线.通过专项活动发现案件线索。可以借助中央、省环境保护督察组对太原市环境督察的契机,对环保督察组移交太原的举报线索进行调查核实,从中排查出环境污染公益诉讼案件线索。例如太原市院针对汾河治理和城市管理工作中的突出问题,开展专项活动。重点发现行政执法机关对于生态环境中空气、水资源、土地资源保护等领域中,存在违法行使职权或者不行使职权的行为,造成社会利益或国家利益损害的,及时提出诉前检察建议,督促其纠正。对符合提起公益诉讼条件的,及时提起行政公益诉讼,推进行政执法机关依法行政、严格执法,加强对公共利益的保护。把党委政府关注、群众反映强烈、问题纠而复发的行政违法行为导入司法程序进行监督,适时开展食品药品安全、水源地保护、自然保护区保护、文物保护等专项督查活动。

  2.充分利用网络新闻媒体发现案件线索。环境污染损害社会公共利益,社会大众可能通过网络舆情、新闻曝光等方式发布相关线索,充分利用网络新媒体,对新闻消息及时研判可以及时发现涉及公共利益保护不及时、不到位的案件线.通过开展执法检查发现案件线索。针对地域内社会热点和群众反映强烈问题,制定联合检查计划,组织人员到相关行政执法机关进行检查,查阅执法台帐、卷宗,展开询问等工作,相互协作的方式能够将各行政部门和检察机关各自技术领域发挥充分,而共同参与的方式让整个执法过程更为公开、透明,减少不必要的权力滥用的隐患,提高打击效率。

  指导基层院采取必要措施确保诉前程序的监督效果。摒弃“等、靠、要”传统思想,要求承办人主动跟踪,定期回访,及时了解整改落实进展情况,对不重视和不认真整改的,要积极争取党委、政府部门支持,通过约谈、函询等方式,进行必要的督促。对重视程度高、整改措施有力、整改效果良好、具有借鉴意义的,通过各种渠道进行推广宣传,积极发挥正面引导作用。如未在规定时间内回复的或拒不整改的,及时采取相关措施,该起诉的要起诉,该对于采纳的检察建议,也要不定期抽查回访,以确保建议落到实处。

  1.基层院争创品牌。各基层院应因地制宜,积极挖掘本地工作的特色和亮点,充分发挥各地各项行政公益诉讼工作的优越性,争创品牌。同时应注意不能盲目追求数量,必须严格按照法律规定,确保每一件案件都有法可依、有理可循。市院要充分发挥对下审核把关、示范引领、督促指导作用,积极指导各基层院开展行政公益诉讼工作,采取上级督办、异地交办等方式,帮助下级院排除干扰阻力,加速案件办理。对各地案件办理中得力的做法要及时总结,并加以推广宣传,使行政诉讼检察工作更加和谐健康发展。

  2.规范办案程序,增强文书说理性。通过制定辖区内的《行政公益诉讼办案规定》,严格规范内部办案程序,在受理、审查、集体讨论、拟稿、签发、送达等各个环节严格执行程序。严格运用证据认定案件事实及适用法律,做到证据分析透彻、法理阐述深入、逻辑论证严谨,准确指出违法情形,提出的建议意见切实可行,力争使所发出的检察建议有理、有据、有节,进一步提高民行检察干警的法律监督能力。

  3.完善调查取证机制。通过制定本市范围内的《行政公益诉讼工作证据指引》对今后所办理的案件确定证据指向及标准,严格规范证据调取程序及方式,完善证据调查取证机制。可以加强上下级、各部门之间内部协助的方式来实现调查取证技术的应用,市院整合全市技术力量,成立勘验组、航拍组和联络组,统一接受委托,统一派遣技术人员全面保障公益诉讼现场勘验、书证、物证调取等工作。基层院可以让具备丰富勘察经验的刑检部门的检察人员传授自身的办案技巧,可以在办理行政公益诉讼案件时抽调有勘察经验的检察人员到办案组当中,承担起勘验物证或现场的职责。

  要高度重视行政检察力量配备,通过内部调整、向社会公开招录等方式,配备与承担的职能相适应的人员,加强机构和人员配备,对行政检察工作的人财物投入不断加强。组织业务骨干参加各类业务培训班和专题讲座,不断提高民行检察人员解决群众问题、化解社会矛盾等能力。认真学习领会高检院发布的规范性文件、指导性案例及有关书籍资料的基础上,积极学习借鉴试点地区有益经验,既学习他们部署推进工作的好做法,也学习典型案例中的办案经验;既学习文书制作技能,也学习调查取证、庭审应诉等操作技巧,积极做好理论与实践经验储备,强化人员素能,提高实战能力,努力培养全流程的行政检察办案队伍。

  以“智慧行政检察”为目标,加强与检务保障部门与高科技企业的合作,依托大数据、人工智能等技术手段,打造行政公益诉讼情报搜索平台和行政公益诉讼案件管理平台。行政公益诉讼情报搜索平台:从法律文书大数据中发现案件线索,从互联网舆情热点中收集案件线索,留有一个端口,探索与行政机关数据资源共享。行政公益诉讼案件管理平台:构建智慧办案、智慧监督、智慧服务。智慧管理体系,实现行政检察工作数字化、网络化、安卡拉的旅游景点...,智慧化。

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